Uma década de mudanças – Retrospectiva do Programa para a América Latina

25 de November de 2025

Martim O. Smolka e Laura Mullahy, 1º de outubro de 2003

Uma versão mais atualizada deste artigo está disponível como parte do capítulo 1 do livro Perspectivas urbanas: Temas críticos em políticas de solo da América Latina.

Este ano marca o décimo aniversário do Programa para a América Latina e o Caribe do Lincoln Institute. Mudanças extraordinárias na política, na economia e nas políticas públicas da América Latina — assim como nas estratégias, recursos e organização do Instituto — levaram à redefinição de nossas prioridades na região. Em resposta às crescentes demandas locais, o programa reforçou sua linha de trabalho em temas específicos desenvolvidos juntamente com um variado grupo de parceiros comprometidos, entre eles especialistas, autoridades e outros colaboradores.

A imagem do Instituto na América Latina também evoluiu. Hoje, somos reconhecidos como um parceiro comprometido em muitos debates nacionais e regionais sobre política de solo. Construímos relações de confiança mútua com importantes personalidades em diversos países e adquirimos a legitimidade que é tão essencial para o nosso trabalho. Consolidamos funções complementares como moderador, fonte de apoio financeiro e, sobretudo, como provedor de líderes talentosos e capazes. A maioria dos membros de nossa equipe docente trabalha ativamente em uma ou mais das cinco redes temáticas de nosso programa estratégico: captura de mais-valias, mercados de solo, tributação imobiliária, projetos urbanos de grande escala e regularização de mercados informais de solo.

O crescimento de nosso programa pode ser atribuído à confluência de vários fatores importantes relacionados ao cenário socioeconômico em transformação na América Latina e suas repercussões no estudo da política de solo. Mais do que tomar partido, a meta do Instituto tem sido aprimorar a compreensão dos atores locais sobre a natureza e as ramificações dos temas em discussão.

Mudança dos contextos da política de solo

As mudanças estruturais ou macroeconômicas na região afetaram a agenda da política de solo de diversas maneiras, tanto diretas quanto sutis. A América Latina está saindo de um período complexo de ajuste diante de crises financeiras nacionais e internacionais, e muitos de seus países enfrentam o retorno à democracia. Embora pareça que o problema da hiperinflação crônica tenha sido controlado, há frustração e descontentamento com o desempenho medíocre do PIB e com os altos custos sociais associados aos programas de ajuste estrutural (as maiores taxas de juros, desemprego, informalidade etc. da história). Além disso, há uma firme convicção de que esses programas não apenas fracassaram em resolver os problemas mais relevantes, como também deixaram aspectos críticos intocados ou até em pior estado. É evidente que houve pouca melhora no que se refere à pobreza urbana, ocupação informal ou irregular do solo, qualidade e extensão dos serviços urbanos e violência urbana. Na última década, os indicadores de pobreza extrema do Banco Mundial (percentual da população que vive com US$ 1 por dia ou menos) mostram falta de progresso apenas na América Latina e na África.

A abertura das economias nacionais promoveu maior competitividade para indústrias locais e atividades comerciais que antes contavam com o protecionismo estatal, mas a privatização de serviços e os volumosos incentivos usados como atrativos para investimentos estrangeiros em infraestrutura urbana costumam gerar desconforto. No plano urbano, observamos crise no planejamento integrado e uma alteração concomitante da vida nas cidades, que levou a políticas de gestão com retórica e enfoques distintos: da universalização dos serviços para projetos estratégicos; da participação social para parcerias público-privadas; da equidade inclusiva para a eficácia exclusiva; e assim por diante. O tradicional setor de desenvolvimento imobiliário informal se abriu a incorporadoras internacionais, resultando em uma explosão de projetos comerciais e de moradias de alto padrão para uma elite privilegiada, principalmente na forma de condomínios fechados e gigantescos centros comerciais que reproduzem padrões de rápida expansão típicos das economias desenvolvidas. Muitos desses projetos competem por terrenos periféricos tradicionalmente ocupados por famílias de baixa renda, pressionando ainda mais o já inflado preço da terra.

Nem todas as cidades se beneficiaram desse aparente aumento de competitividade; muitas, na verdade, ficaram para trás apesar dos generosos incentivos fiscais. Além disso, as intensas “guerras de incentivos” criadas entre municípios corroeram suas já debilitadas bases fiscais, explicando uma aparente contradição: os municípios que alcançaram o crescimento econômico mais robusto são os mesmos que apresentam os maiores índices de formação de favelas, revelando o abismo entre a arrecadação municipal e as necessidades sociais.

Como resultado, há grande desencanto com as reformas neoliberais, que não apenas não cumpriram suas promessas, mas muitas vezes tiveram consequências nocivas. Alguns exemplos: no Peru, a liberalização das leis de solo promovida pelo ex-presidente Fujimori, com o objetivo de eliminar os limites urbanos, acabou provocando novas subdivisões clandestinas. Outra consequência imprevista tem sido o aumento da violência urbana, que atingiu níveis inéditos em vários países da região. A Argentina, até pouco tempo o país mais rico da região, enfrenta agora distúrbios civis e fome decorrentes da pobreza que atinge mais de 45% de sua população. O Uruguai, antes considerado a “Suíça” da região, vê um crescimento anual de 10% em assentamentos informais, desemprego superior a 18% — o maior de sua história — e redução salarial de 30%. Da mesma forma, mais da metade da força de trabalho brasileira atua fora do mercado formal, e a principal fonte de divisas de El Salvador são remessas enviadas por emigrantes vivendo nos Estados Unidos.

Ainda assim, debate-se se esses resultados negativos derivam da adoção de um modelo equivocado (o estigmatizado receituário neoliberal apoiado no chamado “Consenso de Washington”) ou se simplesmente não foi feito o suficiente. Alguns analistas afirmam que as reformas foram interrompidas rápido demais ou implementadas de forma apenas parcial. As reformas de modernização obtiveram certo sucesso na privatização — apesar dos debates sobre regulação de tarifas e outros temas — e na desregulamentação de alguns setores. No entanto, outras necessidades fundamentais, como a revisão das antigas estruturas fiscais e administrativas e dos sistemas de previdência e seguridade social, ainda não encontraram um caminho social e politicamente aceitável para uma reforma real.

Uma corrente mais “intermediária” argumenta que, apesar dos custos sociais e políticos, a região está hoje em melhor posição para retomar o crescimento econômico e enfrentar seus problemas sociais fundamentais. Afirma-se que, no plano macroeconômico, a maioria dos países latino-americanos alcançou uma plataforma adequada para promover o crescimento: ausência de inflação, déficit público relativamente baixo (ou ao menos sob controle), taxas de câmbio realistas ou favoráveis, abertura a investimentos internacionais e assim por diante. No plano microeconômico, citam-se ambientes igualmente favoráveis: uma estrutura comercial mais saudável, que estimula produtividade e competição.

Independentemente desse debate, surgem frustrações em duas frentes. Por um lado, os países estão se afastando de propostas neoliberais indiretas e introduzindo restrições institucionais ao mercado livre. Está claro que os desafios sociais só podem ser enfrentados com intervenções diretas que promovam forte crescimento econômico por meio do aumento da capacidade produtiva, novos programas de geração de emprego e políticas públicas ativas, como salário mínimo e atendimento às necessidades básicas. Muitos países, como Brasil, México, Peru e Chile, estão restabelecendo programas de subsídios habitacionais para populações de baixa renda que haviam sido suspensos na década de 1990.

Além disso, há descontentamento com os drásticos cortes de gastos públicos feitos para manter a dívida sob controle. No Brasil, os pagamentos da dívida chegaram ao escandaloso nível de 4,5% do PIB. Uma consequência imediata dessa política de “vacas magras” é a situação desconcertante de muitos governos, que não conseguem acessar recursos disponíveis de organismos multilaterais, apesar da urgente necessidade de investimentos para enfrentar a chamada “dívida social” (déficits habitacionais, desnutrição etc.).

Por outro lado, observa-se uma virada importante no cenário político: a crescente popularidade de candidatos associados à probidade ética, mais do que à experiência administrativa. Como parte da consolidação democrática da região, parece que eleitores estão punindo políticos ligados a regimes atuais ou do passado — como no caso de Menem na Argentina (“Que se vayan todos”) — e buscando políticos considerados íntegros, mesmo sem experiência administrativa (como Lula no Brasil) ou apesar de sua imagem populista (como Chávez na Venezuela).

Implicações para os programas de política de solo

Embora os problemas urbanos continuem ocupando um lugar secundário nos programas de desenvolvimento nacional da maioria dos países latino-americanos, duas iniciativas se destacam como sinais alentadores: o Estatuto da Cidade, de 2001, no Brasil, e o recém-criado Ministério das Cidades. Alguns países, como Chile e Colômbia, adiaram projetos importantes de política de solo para revitalizar a construção civil e fomentar sua função como geradora de crescimento econômico. No entanto, o fato de que muitas dessas medidas derivam de equívocos e mal-entendidos oferece uma excelente oportunidade para que os programas educacionais do Instituto proponham soluções mais abrangentes aos dilemas da política de solo urbano.

A partir da perspectiva da “tomada de decisão desde baixo”, as últimas décadas de programas de ajuste estrutural — caracterizados por restrições fiscais e reduções drásticas nas responsabilidades e investimentos governamentais em capital social — obrigaram os municípios a buscar respostas mais endógenas às demandas crescentes da sociedade civil organizada. Como resultado, o âmbito local foi inundado por experimentos alternativos que romperam com o modelo universal tradicionalmente usado para enfrentar problemas de gestão urbana. Em uma espécie de “revolução silenciosa”, os municípios tornaram-se terrenos férteis para uma enorme variedade de iniciativas promissoras.

Os debates que acompanham os seguintes temas de política de solo formam a base de cursos e programas educacionais específicos apoiados pelo Instituto, destinados a facilitar a resolução de desafios nacionais e municipais relacionados à política de solo:

Regularização de assentamentos informais

Muitos governos nacionais tomaram medidas positivas para melhorar o ordenamento urbano, refletidas no crescimento de programas de regularização. Essas iniciativas costumam ocorrer sob influência de organismos multilaterais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, que consideram a regularização um componente fundamental no combate à pobreza — prioridade máxima em suas agendas. No entanto, ainda não há compreensão clara sobre a efetividade e as repercussões de políticas de regularização e de outras alternativas habitacionais para populações de baixa renda. Dada a magnitude e o ritmo de expansão dos assentamentos irregulares, não se pode esperar grande avanço sem que essas medidas curativas sejam acompanhadas de políticas mais ousadas voltadas à geração de renda e emprego, e de políticas preventivas que mudem efetivamente as regras dos mercados imobiliários e de solo. Exemplos incluem sistemas aperfeiçoados de tributação imobiliária, regulação mais eficiente dos usos do solo (especialmente nas periferias urbanas) e instrumentos alternativos de financiamento dos serviços urbanos (Smolka, 2003).

Reforma fiscal da propriedade imobiliária

A maioria dos países da região ainda não implementou reformas tributárias eficazes, e os resultados das políticas de tributação imobiliária têm sido geralmente deficientes. No entanto, alguns países avançaram rumo a novos sistemas de gestão fiscal. O Brasil teve sucesso na aprovação e implementação de uma nova, complexa e rigorosa Lei de Responsabilidade Fiscal, embora seus resultados tenham sido medianos no que se refere à reforma da estrutura tributária, repleta de impostos redundantes e ineficientes. O México também implementou leis para uma significativa descentralização fiscal. No entanto, parece inexistir correlação clara entre bons resultados de arrecadação do imposto imobiliário e o perfil socioeconômico ou demográfico dos municípios. Isso sugere que o problema está menos nas condições materiais e mais na vontade ou capacidade dos governos municipais em aprimorar a arrecadação (De Cesare 2002; página 13 desta edição).

Instrumentos de captura de mais-valias

Diante da falta de recursos mais eficazes para ampliar receitas municipais, muitas jurisdições passaram a considerar ferramentas que aproveitam os incrementos no valor do solo (as mais-valias) resultantes de ações públicas para financiar e incentivar o desenvolvimento urbano. Embora ainda longe de serem totalmente incorporados aos marcos legais, urbanísticos e fiscais, esses instrumentos vêm ganhando espaço como formas de legitimar incentivos para o setor privado, por meio de leis de zoneamento flexíveis, bônus de densidade, entre outras. Algumas municipalidades que defendem responsabilidade social adotaram o princípio da captura de mais-valias tanto como instrumento para disciplinar práticas predatórias nos mercados informais de solo, quanto para prover serviços a áreas pobres. A seguir, destacamos alguns experimentos em Bogotá e Porto Alegre.

Projetos urbanos de grande escala

Assim como ocorre mundialmente, a maior parte das grandes cidades latino-americanas (e algumas médias) vem utilizando projetos urbanos de grande escala para reforçar sua competitividade e atratividade — ou, ao menos, para servir como catalisadores de forças econômicas latentes. Esses projetos, estimulados pela crise do planejamento integrado e pela transformação da vida urbana mencionada anteriormente, são desenvolvidos, em geral, por meio de parcerias público-privadas. Alguns críticos alertam para os enormes riscos impostos à população, considerando os vultosos subsídios envolvidos, que acabam limitando os benefícios ao interesse público. Além disso, a implementação costuma focar mais em valores simbólicos e estéticos do que em uma análise rigorosa de sua eficiência econômico-financeira, e muito menos em uma avaliação de custos sociais, econômicos ou ambientais. A aceitação da elitização (“gentrification”) como resultado inevitável — se não intencional — costuma vir acompanhada de análises superficiais dos custos sociais associados a essas renovações. Certamente se pode discutir se tais projetos são intrinsecamente prejudiciais, se os efeitos negativos derivam de falhas evitáveis de concepção ou de vulnerabilidades sociopolíticas em sua execução, ou se sua natureza complexa simplesmente escapa a métodos razoáveis de avaliação.

O programa do Lincoln Institute

Como organização educacional, o Instituto continua reconhecendo a enorme importância de promover debates sobre política de solo. Contudo, também identificou uma grande necessidade de fortalecer a capacidade educacional na América Latina, assim como em nossos próprios cursos na Lincoln House. Por isso, grande parte de nosso trabalho consiste em desenvolver e implementar programas destinados a “formar formadores” e, ao mesmo tempo, criar planos de ensino e materiais pedagógicos adequados. Os programas do Instituto facilitam o aprendizado e o aperfeiçoamento de pesquisadores ativos, incluindo professores universitários e membros dos setores profissional e público.

Cursos de capacitação profissional

Os cursos de capacitação profissional realizados na Lincoln House desde outubro de 2001 constituem a base sobre a qual estruturamos os componentes essenciais de nosso programa e alcançamos nossas metas educacionais. Esses cursos de uma semana de duração concentram-se em cinco áreas temáticas principais: captura de mais-valias, mercados de solo, tributação imobiliária, projetos urbanos de grande escala e regularização de mercados informais de solo. Além da valiosa experiência proporcionada aos participantes, os programas têm sido extremamente eficazes porque nos permitem:

Criar novas oportunidades de formação de docentes. Muitos participantes solicitam autorização para ministrar os mesmos cursos em seus próprios países ou regiões.
Atualizar materiais de ensino. Os participantes devem apresentar casos e exercícios que representem situações de seus países ou regiões.
Formar redes e promover interação entre colegas. Um dos aspectos mais valorizados é a oportunidade de conhecer e se relacionar com profissionais de outros países que atuam em áreas semelhantes.
Identificar lacunas entre conhecimento e pesquisa. Com frequência, os cursos revelam áreas que podemos apoiar com novas pesquisas ou produtos úteis (por exemplo, a publicação de textos sobre temas críticos em idiomas acessíveis).
Fortalecer nosso currículo por meio da produção e disseminação de materiais dos cursos, manuais de ensino e outros documentos.
Ampliar a divulgação sobre nossos cursos. Os ex-alunos desempenham um papel crucial ao identificar futuros participantes.

Programas integrados

À medida que o Programa para a América Latina cresceu e amadureceu, passamos a buscar parcerias mais integradas em países selecionados. O que isso significa? Que, em vez de oferecer apenas programas isolados e esporádicos, estamos desenvolvendo pacotes que integram várias iniciativas destinadas a identificar aspectos críticos da agenda nacional, ampliar o alcance a diferentes grupos de interesse, disseminar ideias por meio de novos canais e capacitar profissionais nas esferas acadêmica e jurídica. Em outras palavras, estamos integrando nossos esforços de educação, pesquisa e publicação em torno de temas centrais, em estreita colaboração com parceiros locais. Esses programas mais abrangentes vêm sendo desenvolvidos em duas modalidades: a primeira, coordenada por uma instituição local que atua como uma espécie de representante do Instituto Lincoln, aborda uma ampla gama de questões de política; a segunda concentra-se em um tema crítico de política de solo envolvendo várias instituições e parceiros locais.

Programas por país

Na América Latina, a experiência excepcional do Chile em políticas de solo e habitação possibilita o desenvolvimento de debates nacionais qualificados sobre inter-relações entre política de solo, financiamento urbano e integração social, introduzindo instrumentos como captura de mais-valias e controles de uso do solo na gestão nacional. Com o patrocínio conjunto de nosso antigo parceiro, o Instituto de Estudos Urbanos e Territoriais (IEUT) da Pontifícia Universidade Católica do Chile, o programa oferece seminários nacionais e internacionais, oficinas e cursos de gestão de solo para atores-chave da política urbana: parlamentares, representantes de ministérios, docentes das principais instituições educacionais, organizações não governamentais e o setor empresarial.

Também estamos trabalhando com a Universidade Centro-Americana José Simeón Cañas, de El Salvador, e com a Universidade Rafael Landívar, da Guatemala, para aprimorar os componentes de gestão de solo nos programas de desenvolvimento urbano dos seis países da América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua e Panamá). Entre as atividades programadas para acadêmicos, agentes públicos e o setor privado estão a produção de materiais curriculares, publicações, cursos de pós-graduação, oficinas e seminários em temas relacionados à política de solo.

Programas temáticos

O segundo tipo de programa integrado concentra-se no tema complexo do acesso dos pobres urbanos ao solo urbanizado e seu corolário: a persistente informalidade. Selecionamos dois projetos com base em seu potencial de replicação, aspectos inovadores — tanto conceituais quanto de implementação — e, acima de tudo, seu valor pedagógico: o projeto Cidadeela Nuevo Usme, em Bogotá, Colômbia; e o novo instrumento jurídico “urbanizador social”, em Porto Alegre, Brasil.

Ambos são projetos complexos, com participação de diferentes parceiros, buscando oferecer um “terceiro caminho” para facilitar o acesso ao solo urbanizado para populações pobres. As vias tradicionais — tolerância à ocupação informal seguida de urbanização corretiva e regularização da posse; ou habitações de interesse social subsidiadas e programas de lotes urbanizados — fracassaram ao aumentar preços da terra e fomentar ainda mais a informalidade.

O projeto Nuevo Usme parte do entendimento de que a participação nas mais-valias (valorização imobiliária) derivadas da ação urbanística pode beneficiar a comunidade e conter a especulação fundiária. O projeto fortalece as leis e políticas colombianas de captura de mais-valias (Maldonado e Smolka, 2003). Já o novo programa de urbanizador social de Porto Alegre foi concebido para oferecer alternativa às ocupações irregulares, reconhecendo as contribuições de diversos atores: incorporadores informais que não conseguem ofertar serviços básicos sem elevar simultaneamente os preços (excluindo, assim, o público de baixa renda); e incorporadores formais que não têm incentivos para atuar nesse segmento, pois não alcançariam margens de ganho compatíveis.

Esses projetos são frutos do trabalho de gestores públicos locais experientes, capazes de compreender as limitações dos programas convencionais de regularização. Esses profissionais partem do princípio de que agentes privados — tanto incorporadores formais quanto informais, loteadores e demais operadores imobiliários — devem poder conduzir seus negócios com margens adequadas de lucro. As mais-valias resultantes dos empreendimentos devem ser compartilhadas com o público, que em última instância é responsável pela provisão dos serviços urbanos. Assim, todos ganham. A principal função do Instituto nessas iniciativas é capacitar os envolvidos para compreender os desafios e oportunidades da implementação, conduzir pesquisas de campo para coletar dados adequados e documentar todas as fases dos projetos como estudos de caso.

Considerações finais

Na última década, o Programa para a América Latina patrocinou mais de 150 cursos, conferências e outros programas educacionais, envolvendo diretamente mais de 5.000 participantes de 15 países. Como mencionado anteriormente, continuamos trabalhando para implementar novos programas e parcerias, ao mesmo tempo em que mantemos nossa rede consolidada de iniciativas. Em nossa programação deste ano, incluímos uma amostra variada dessas atividades: um curso de 175 horas sobre política de solo urbano na Argentina; a repetição do bem-sucedido programa do ano passado sobre tributação imobiliária (agora incluindo captura de mais-valias), realizado em parceria com o Instituto para o Desenvolvimento Técnico das Finanças Públicas (INDETEC), no México; duas oficinas de mercado de solo para o parlamento e a comunidade empresarial do Uruguai; uma série de programas sobre mercados do solo e política do solo em países em desenvolvimento, em colaboração com o Banco Mundial, tanto em Washington, D.C. quanto em outras cidades; e o módulo de gestão do solo que temos patrocinado há vários anos nos cursos de gestão urbana do Banco Mundial. Também continuaremos apoiando conferências de associações profissionais, tais como as do Instituto Internacional de Tributação Predial (IPTI) e associações profissionais de planejamento urbano e regional na Colômbia e no Brasil.

Estamos sempre abertos a novas ideias e oportunidades para cumprir nossa missão de estimular e enriquecer o debate sobre política do solo. Mais do que representar uma nova direção, nossos programas mais recentes ampliam nossas atividades na região e refletem o compromisso do Instituto em colaborar com nossos parceiros para encontrar e promover maneiras de enfrentar os problemas urgentes da política do solo. Pretendemos, além disso, desenvolver programas de capacitação práticos que tenham efeitos decisivos no papel da política do solo para promover o desenvolvimento da comunidade latino-americana e, em particular, mitigar a pobreza urbana.

Martim Smolka é senior fellow e diretor do Programa para a América Latina e o Caribe, e também co-dirige o novo Departamento de Estudos Internacionais do Instituto, juntamente com James Brown, presidente do Instituto. Laura Mullahy é gerente do Programa para a América Latina.

Referências

De Cesare, Claudia M. 2002. Toward more effective property tax systems in Latin America. Land Lines 14 (1): 9–11.

Maldonado Copello, Maria Mercedes, e Martim O. Smolka. 2003. Using value capture to benefit the poor: The Usme project in Colombia. Land Lines 15 (3): 15–17.

Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Land Lines 15 (1): 4–7.