Lições aprendidas da experiência da América Latina com a recuperação de mais-valias

Published 25 de November de 2025 · Updated 25 de November de 2025

Martim O. Smolka e Fernanda Furtado, 1º de julho de 2001

Uma versão mais atualizada deste artigo está disponível como parte do capítulo 4 do livro Perspectivas urbanas: Temas críticos em políticas de solo da América Latina.

Nos últimos cinco anos, o Instituto Lincoln apoiou o estudo das políticas e instrumentos de recuperação de mais-valias em diversos países latino-americanos. Apesar da diversidade de abordagens e da variedade de casos específicos, conseguimos identificar sete lições predominantes que podem ajudar a esclarecer parte da confusão e dos equívocos conceituais associados à implementação dos princípios de recuperação de mais-valias. Cada lição resumida a seguir apresenta um ou dois exemplos extraídos do livro Recuperação de Mais-Valias na América Latina: Alternativas para o Desenvolvimento Urbano.

A recuperação de mais-valias refere-se ao processo pelo qual o setor público recupera a totalidade ou uma parte dos incrementos no valor do solo atribuíveis aos “esforços comunitários”, mais do que às ações dos proprietários. A recuperação desses “incrementos não merecidos” pode ocorrer de forma indireta, por meio de sua conversão em receitas públicas sob a forma de impostos, contribuições, exações e outros mecanismos fiscais, ou de forma direta, por meio de melhorias locais em benefício da coletividade.

1. O conceito de recuperação de mais-valias não é novo na América Latina.

A experiência latino-americana nesse campo tem longos antecedentes históricos. Em vários países, os debates públicos sobre o uso da recuperação de mais-valias e seus instrumentos associados começaram no início do século XX. Nos anos 1920, o debate surgiu em função de acontecimentos concretos, como o problema da pavimentação de ruas em São Paulo, Brasil, e a falta de financiamento externo para obras públicas necessárias na Colômbia. Em outros casos, fatores políticos e ideológicos motivaram discussões de alcance nacional. Representantes do Partido Radical no Chile tentaram diversas vezes introduzir a ideia, e na década de 1930 o presidente Aguirre Cerda propôs uma lei para criar um imposto nacional sobre as mais-valias (incrementos no valor do solo), inspirado nas ideias de Henry George.

2. No entanto, sua aplicação nos planos de política urbana ainda é limitada.

Apesar dos numerosos relatos sobre experiências que incorporam os princípios da recuperação de mais-valias, o tema não está bem representado nem ganhou reconhecimento suficiente na esfera das políticas urbanas. Em alguns casos, iniciativas valiosas ganharam notoriedade momentânea, apenas para serem esquecidas posteriormente. Um exemplo notável é o conhecido Relatório Lander, na Venezuela, nos anos 1960, que propunha que o solo e os incrementos de seu valor fossem a principal fonte de financiamento dos projetos de desenvolvimento urbano. Esse relatório serviu de base para recomendações financeiras incluídas nas deliberações da conferência Habitat I (1976).

Em outros casos, perdem-se oportunidades importantes de utilizar a recuperação de mais-valias como ferramenta de política urbana. Atualmente, alguns países latino-americanos não aproveitam os possíveis incrementos no valor do solo gerados por grandes projetos de renovação de áreas centrais. Embora o conceito de recuperação de mais-valias seja amplamente aceito, na prática pouco se recupera ou redistribui dos incrementos de valor derivados das ações urbanísticas.

3. Muitas vezes a legislação existe — apenas não é aplicada.

Assim como em diversos outros países da região, a variedade de instrumentos de recuperação de mais-valias existentes no México — da contribuição de melhorias (um tributo especial destinado a recuperar os custos de obras públicas) aos impostos sobre mais-valias — ilustra a discrepância entre o que é legalmente possível e o que realmente se implementa.

Ao contrário do que frequentemente se afirma, o problema não está na falta de acesso legal ou prático aos instrumentos, mas nas seguintes condições:

Legislação e instrumentos são concebidos e redigidos — às vezes deliberadamente — de forma confusa e contraditória, paralisando iniciativas.
Exemplo: a lei nacional de desapropriações (1947) prevê um imposto de 75% sobre incrementos de valor decorrentes de obras públicas, enquanto a constituição municipal (Lei Orgânica de Regime Municipal) limita o imposto a 5% do valor total da propriedade. Na prática, nem mesmo esse percentual reduzido é arrecadado.
Mesmo quando a lei permite a recuperação de mais-valias, sua interpretação é difícil.
Como no debate dos anos 1970 no Brasil sobre a constitucionalidade do Solo Criado, que refletiu falta de compreensão sobre a base jurídica da recuperação de mais-valias.
As possibilidades oferecidas pela lei não são bem conhecidas, nem mesmo localmente.
O caso de Mexicali é ilustrativo: o imposto tradicional sobre propriedade, baseado no valor do terreno mais construções, foi substituído com sucesso por um imposto exclusivamente sobre o valor do solo — algo que poucas outras cidades mexicanas conhecem ou utilizam.

4. A resistência deriva mais da ideologia do que da lógica.

Mesmo quando legislação e instrumentos são compreendidos — ou justamente porque são compreendidos —, muitas vezes não se implementam por falta de “vontade política”. Essa resistência toma forma de interpretações enganosas, racionalizações estereotipadas e discursos ideológicos.

É fácil apresentar justificativas públicas afirmando que tais instrumentos são inapropriados. Alguns argumentos comuns:

Causariam inflação ou distorções de mercado,
Implicariam dupla tributação,
Não seriam significativos em comparação aos custos administrativos,
Governos não teriam capacidade técnica,
Seriam regressivos por afetarem populações pobres.

No entanto, programas participativos de melhorias em áreas pobres — em Chile, Brasil e Peru — mostram exatamente o contrário: são eficazes, financeiramente viáveis e contam com forte apoio comunitário.

Há ainda a oposição ideológica, como na resistência colombiana à participação em mais-valias, vista como “mais uma intervenção estatal indesejável” — posição que tem sido substituída recentemente por consenso crescente a favor de sua adoção.

5. A recuperação de mais-valias está se tornando cada vez mais popular.

Apesar dos obstáculos, cresce o interesse pelo tema. Os fatores regionais que explicam essa tendência incluem:

Descentralização administrativa e fiscal, que exige mais autonomia e receitas locais.
Demandas sociais crescentes, especialmente no contexto de redemocratização.
Reformulação das funções do Estado, incluindo privatizações e mecanismos flexíveis de negociação público-privada.
Abertura de áreas públicas ao mercado imobiliário privado.
Programas inovadores, como em Cuba, onde a Oficina do Historiador de Havana refinancia operações estatais via incrementos do valor do solo provenientes de parcerias com o setor privado.

Organismos multilaterais também impulsionam a universalização dos tributos pelo uso e da recuperação dos custos de investimentos públicos. Há ainda frustração com o baixo desempenho histórico dos impostos tradicionais.

6. O pragmatismo prevalece sobre justificativas éticas ou teóricas.

A crescente popularidade da recuperação de mais-valias é guiada mais pelo pragmatismo do que por princípios de equidade ou doutrinas teóricas.

Historicamente, muitas reformas foram motivadas por crises fiscais.
Exemplo: na Argentina, um aumento provisório de 5% no imposto sobre propriedade ajudou a financiar o novo sistema de metrô de Buenos Aires, apesar da resistência a novos tributos.

Mas isso não significa que a experiência não importe. A evolução da contribuição de valorização na Colômbia demonstra aprendizado institucional contínuo, culminando na moderna participação em mais-valias, tecnicamente sofisticada e politicamente aceitável.

7. A recuperação de mais-valias não é necessariamente progressiva ou redistributiva.

A referência às mais-valias não é exclusividade da esquerda. Experiências recentes na Argentina e no Chile mostram sua adoção em contextos neoliberais. Em São Paulo, as operações interligadas foram usadas com sucesso por administrações ideologicamente opostas.

Por outro lado, governos progressistas às vezes rejeitam tais instrumentos por três motivos:

Acreditam que seriam mera forma de criar novos tributos sem efeito redistributivo.
Mesmo quando destinados à população de baixa renda, os recursos seriam insuficientes para reduzir desigualdades no acesso ao solo urbanizado.
Argumentam que tais tributos recaem sobre novos moradores — geralmente pobres — enquanto gerações anteriores não pagaram por serviços públicos anteriores.

Além disso, a imagem de Robin Hood se desfaz ao perceber que a parcela efetivamente recuperada tende a ser pequena em relação ao ganho total do proprietário.

Exemplo: em Lima, um programa com cerca de 30 projetos financiou obras por meio da contribuição de melhorias, contando com forte apoio popular.

Esses e outros indícios mostram que é necessário reconsiderar a tensão tradicional entre os princípios de benefício e capacidade de pagamento. Em muitos casos, atrair intervenção pública para o bairro é melhor do que ser deixado para trás, mesmo pagando por isso.

No entanto, há uso inadequado do instrumento, como em casos em que a contribuição de melhorias em áreas pobres foi usada para justificar despejos.

Considerações finais

Apesar das dificuldades de interpretação e da resistência à implementação, as políticas de recuperação de mais-valias estão despertando novo interesse e ganhando aceitação crescente. Seus usos se multiplicam, e suas virtudes — além de fonte alternativa de financiamento — são cada vez mais reconhecidas.

Funcionários públicos percebem:

o “valor de mercado” de sua autoridade para controlar direitos de uso do solo,
a importância da definição da localização e do momento das obras públicas,
que negociações transparentes reduzem práticas informais.

Com o vínculo entre intervenção pública e incremento do valor do solo cada vez mais evidente, avança uma cultura fiscal mais favorável ao fortalecimento dos impostos sobre a propriedade e das receitas locais.

Entretanto, ainda há muito a fazer:

aprofundar pesquisas sobre a complexidade das políticas de recuperação de mais-valias;
promover maior entendimento entre gestores públicos sobre como esses instrumentos podem beneficiar suas comunidades;
considerar especificidades latino-americanas, como incrementos de valor em regimes informais de posse, nos quais o solo é uma forma essencial de capitalização dos pobres.

Grande parte da “variação inexplicável” nas experiências latino-americanas deve-se à falta de informação. Há amplas oportunidades de documentar e analisar casos recentes de valoração alternativa do solo e instrumentos fiscais.

Martim Smolka é senior fellow e diretor do Programa para a América Latina e o Caribe do Instituto Lincoln.
Fernanda Furtado é pesquisadora do Instituto e professora do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro.