Lições da experiência latino-americana com a captura de mais-valias

25 de November de 2025

Martim Smolka e Fernanda Furtado, 1º de julho de 2001

Ao longo dos últimos cinco anos, o Lincoln Institute apoiou o estudo de políticas e instrumentos de captura de mais-valias em muitos países da América Latina. Apesar da diversidade de abordagens e da variedade de casos específicos, identificamos sete lições substantivas que podem ajudar a esclarecer parte da confusão e dos mal-entendidos associados à implementação dos princípios de captura de mais-valias. Cada lição resumida abaixo apresenta um ou dois exemplos extraídos do livro Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.

A captura de mais-valias refere-se ao processo pelo qual a totalidade ou parte dos incrementos no valor da terra, atribuídos a “esforços comunitários” e não às ações do proprietário, são recuperados pelo setor público. Esses “incrementos não auferidos” podem ser capturados indiretamente, por meio de sua conversão em receitas públicas — sob a forma de impostos, taxas, contribuições ou outros meios fiscais — ou diretamente, por meio de melhorias no local que beneficiem a coletividade.

1. A captura de mais-valias não é um conceito novo na América Latina.

A experiência latino-americana com captura de mais-valias tem precedentes históricos de longa data. Debates públicos sobre o uso da captura de mais-valias e instrumentos correlatos ocorrem desde o início do século XX em diversos países. Na década de 1920, o debate foi desencadeado por eventos concretos, como o problema da pavimentação de ruas em São Paulo, Brasil, e a falta de financiamento externo para obras públicas necessárias na Colômbia. Em outros casos, fatores políticos e ideológicos motivaram discussões nacionais. Representantes do Partido Radical no Chile fizeram diversas tentativas de introduzir a ideia, e, nos anos 1930, o presidente Aguirre Cerda propôs legislação para criar um imposto nacional sobre plusvalías (incrementos no valor da terra), baseado nas ideias de Henry George.

2. Contudo, sua aplicação na agenda de política urbana ainda é limitada.

Apesar dos vários relatos de experiências relevantes que integram os princípios da captura de mais-valias, o tema não está bem representado, nem suficientemente reconhecido, no âmbito da política urbana. Em alguns casos, iniciativas promissoras ganharam destaque em seu tempo, apenas para serem posteriormente esquecidas. Um exemplo importante é o famoso Relatório Lander, da Venezuela, que nos anos 1960 propôs que a terra e seus incrementos de valor fossem a principal fonte de financiamento para projetos de desenvolvimento urbano. Esse relatório serviu de base para recomendações sobre financiamento do desenvolvimento urbano incluídas nos anais da Habitat I (1976).

Em outros casos, oportunidades interessantes de usar a captura de mais-valias como instrumento de política urbana têm sido perdidas ou ignoradas. Atualmente, alguns países latino-americanos não estão se aproveitando dos potenciais incrementos não auferidos de valor da terra gerados por grandes projetos de revitalização de áreas centrais. Embora exista aceitação geral da ideia de capturar aumentos de valor fundiário, na prática pouco desse valor adicional, derivado da ação pública, tem sido efetivamente recuperado e redistribuído.

3. A legislação muitas vezes existe, mas não é implementada.

Como em muitos outros países da região, a variedade de instrumentos de captura de mais-valias disponíveis no México — da contribución por mejoras (contribuição de melhoria destinada a recuperar os custos de obras públicas) aos impostos sobre plusvalías — ilustra a discrepância entre o que é legalmente possível e o que é efetivamente aplicado. Ao contrário do que frequentemente se alega, o problema geral não é falta de acesso legal ou prático aos instrumentos, mas sim que as seguintes condições tendem a prevalecer:

A legislação e os instrumentos são concebidos e formulados (às vezes intencionalmente) de forma tão confusa ou contraditória que paralisam qualquer iniciativa operacional.
Exemplo: a lei venezuelana de desapropriação de 1947 determina taxar 75% dos incrementos de valor relacionados a obras públicas, enquanto a constituição municipal geral (Ley Orgánica de Régimen Municipal) limita a cobrança a 5% do valor total da propriedade afetada. Na realidade, nem mesmo essa cobrança limitada é arrecadada.
Mesmo quando a lei torna a captura de mais-valias viável, sua interpretação pode ser difícil.
O debate entre juristas brasileiros nos anos 1970, acerca da constitucionalidade da legislação do solo criado (instrumento baseado na separação entre direitos de uso do solo e direitos de construir), refletiu uma falta básica de compreensão de precedentes jurídicos relacionados à captura de mais-valias.
As possibilidades legais não são amplamente conhecidas, nem mesmo dentro dos próprios países.
Esse parece ser o caso do México, onde o tradicional imposto predial de Mexicali — baseado no valor do terreno somado ao das edificações — foi substituído com sucesso por um imposto exclusivamente sobre o valor da terra (Perlo, 1999). Outras cidades mexicanas parecem desconhecer ou não aproveitar provisões semelhantes existentes em suas legislações estaduais.

4. A resistência é mais ideológica do que lógica.

Mesmo quando a legislação é compreendida (ou justamente porque é compreendida), ela pode não ser implementada plenamente devido à clássica “falta de vontade política”. Essa resistência pode assumir a forma de interpretações enganosas, racionalizações estereotipadas e até pregações ideológicas.

Frequentemente, surgem justificativas públicas de que a aplicação de tais instrumentos não é oportuna nem adequada, especialmente quando baseadas em interpretações distorcidas. Alguns argumentos recorrentes são:

a imposição sobre valores fundiários seria inflacionária e prejudicial ao bom funcionamento dos mercados;
haveria bitributação inaceitável da mesma base.

Esses equívocos parecem estar por trás da relutância do Ministério de Habitação e Urbanismo do Chile em promover a revisão e o reenvio ao Congresso de algumas disposições de captura de mais-valias no novo marco legal de urbanismo do país.

Outras objeções típicas incluem:

as receitas não seriam significativas ou não compensariam os custos administrativos;
as administrações públicas não teriam capacidade técnica e humana;
os instrumentos seriam antissociais e regressivos, já que a população pobre — com maior necessidade de infraestrutura — teria menor capacidade de pagamento.

Contudo, programas participativos de melhorias em áreas pobres — como no Chile, Brasil e Peru — provam o contrário: eles têm sido eficientes e, em geral, contam com forte apoio das populações de baixa renda envolvidas.

Por fim, algumas objeções são puramente ideológicas. A resistência à implementação da participación en plusvalías na Colômbia, por exemplo, baseia-se na alegação de que o instrumento, embora tecnicamente bem formulado, seria mais uma forma indesejada de intervenção pública no mercado imobiliário urbano — como aumento da carga fiscal, limitações ao direito de propriedade ou excesso de regulação (Barco de Botero e Smolka, 2000). Recentemente, porém, essa posição foi substituída por amplo consenso entre políticos, empresários e a população geral de que aceitar o instrumento é melhor do que impor novos impostos.

5. A captura de mais-valias está se tornando gradualmente mais popular.

Apesar dos obstáculos e da resistência política, a experiência recente mostra crescente interesse pelo tema e pelas condições que justificam seu uso. A captura de mais-valias vem atraindo a atenção de planejadores municipais e começa a ser percebida como importante iniciativa de política urbana. Essa popularidade crescente relaciona-se a vários fatores:

Primeiro, maior descentralização administrativa e fiscal exige mais autonomia para redefinir e obter fontes alternativas de financiamento para o processo de urbanização. Programas sociais especiais financiados com fundos extrabudgetários estão vinculados à maioria das novas iniciativas de captura e tornaram-se uma das razões mais atraentes para implementá-las.

Segundo, a redefinição das funções do Estado (incluindo privatizações) e o declínio do planejamento abrangente abriram espaço para intervenções públicas mais flexíveis e negociações diretas na regulação do uso do solo e parcerias público-privadas.
A liberação de áreas públicas para o mercado, bem como maior coordenação entre interesses imobiliários e do setor público, também são significativas.
Vale notar que até em Cuba encontra-se um programa vigoroso no qual o Escritório do Historiador de Havana, atuando como uma espécie de empresa patrimonial, refinancia suas operações estatais com incrementos de valor da terra resultantes de projetos de renovação urbana, na forma de aluguéis cobrados de empreendedores privados (Nuñez, Brown e Smolka, 2000).

Outros fatores favoráveis incluem as exigências das agendas de agências multilaterais, que promovem claramente a universalização das tarifas de usuários e a recuperação de custos de investimentos públicos. A frustração com os baixos resultados de impostos e encargos tradicionais sobre a terra urbana nas últimas décadas também impulsiona a aceitação de novos instrumentos.

6. O pragmatismo supera justificativas éticas ou teóricas.

Corolário do ponto anterior é que a crescente popularidade da captura de mais-valias parece ser inspirada mais por razões eminentemente pragmáticas do que por critérios éticos, noções de igualdade ou fundamentações teóricas e políticas. Algumas reformas podem até ter sido introduzidas sem plena consciência política do processo ou de sua importância teórica — como ilustrado no caso de Mexicali.

As evidências históricas mostram que a maioria das iniciativas de captura respondeu principalmente à necessidade de enfrentar crises fiscais e outros problemas locais de financiamento do desenvolvimento urbano. Isso ocorreu até na Argentina, onde a necessidade de receitas prevaleceu sobre princípios contrários à criação de novos impostos, quando um aumento temporário de 5% no imposto predial foi usado para financiar investimentos no novo sistema de metrô de Buenos Aires.

Contudo, não se deve concluir que a experiência acumulada não seja importante para o aprimoramento dos instrumentos. Um bom exemplo é a experiência colombiana com a contribución de valorización desde os anos 1920 e as muitas tentativas de superar suas limitações, especialmente nos últimos 40 anos. A recém-promulgada participación en plusvalías é uma versão tecnicamente mais desenvolvida e politicamente mais aceitável de um instrumento destinado a capturar os grandes incrementos de valor associados a decisões administrativas de zoneamento, densidade e outras normas urbanísticas.

7. A captura de mais-valias não é necessariamente progressiva ou redistributiva.

É importante notar que a referência às plusvalías não é monopólio da esquerda política. As experiências recentes da Argentina e do Chile demonstram claramente a disposição de adotar o tema em contextos neoliberais.
Além disso, as operações interligadas desenvolvidas em São Paulo — aplicadas efetivamente por administrações de tendências políticas opostas — mostram a impossibilidade de rotular tais instrumentos de antemão.

Governos locais progressistas, por outro lado, às vezes relutam em aplicar esses instrumentos, ou até rejeitam a noção por três razões:

acreditam que seriam apenas um mecanismo de impor encargos fiscais adicionais sem impacto redistributivo real;
mesmo quando as receitas são destinadas à população de baixa renda, elas podem ser insuficientes para reduzir diferenças absolutas no acesso ao solo urbanizado (Furtado, 2000);
o argumento intergeracional: novas gerações — geralmente pobres — são cobradas por serviços que as anteriores receberam gratuitamente.

Assim, o caráter progressivo dessas políticas não se resolve simplesmente “tributando” incrementos de valor da terra ou focando nos contribuintes de alta renda. A imagem “Robin Hood” se esvai quando se percebe que a parte do valor efetivamente capturada costuma ser apenas uma fração — muitas vezes pequena — do benefício recebido pelo proprietário. Esse ponto parece ser bem compreendido por muitas populações de baixa renda, como em Lima, onde cerca de 30 projetos utilizaram a contribución de mejoras com sucesso no início dos anos 1990.

Esse exemplo, entre outros, indica a necessidade de revisitar a sabedoria convencional sobre a tensão entre os princípios de benefício e capacidade de pagamento. Na prática, atrair intervenção pública para o próprio bairro (mesmo pagando por ela) é mais vantajoso do que ser negligenciado.
Esse ponto, no entanto, deve ser tratado com cautela, considerando experiências em que a contribución de mejoras foi aplicada em áreas de baixa renda com objetivos distintos do benefício dos moradores — como justificar despejos ou incentivar a saída de quem não pode pagar (Everett, 1999).

Considerações finais

Apesar das dificuldades de interpretação e da resistência à implementação, as políticas de captura de mais-valias vêm despertando novo interesse e aceitação crescente. Os esforços para utilizá-las aumentaram tanto em número quanto em criatividade, e seus méritos — além de serem fonte alternativa de financiamento público — estão sendo cada vez mais reconhecidos.

As administrações públicas começam a perceber o “valor de mercado” de suas prerrogativas de controlar direitos de uso do solo, bem como definir localização e momento das obras públicas. Também notam que a negociação transparente de parâmetros de uso e densidade reduz o espaço para transações “por baixo dos panos”. À medida que o vínculo entre intervenção pública e incremento de valor se torna mais visível, as atitudes passam a favorecer a construção de uma cultura fiscal que fortaleça o imposto predial e as receitas locais em geral.

No entanto, ainda há muito a fazer em duas áreas:

pesquisar a complexa natureza das políticas de captura de mais-valias, e
promover maior compreensão entre gestores públicos sobre como utilizá-las em benefício de suas comunidades.

É necessária mais investigação sobre certas peculiaridades latino-americanas, como quando incrementos significativos no valor da terra são gerados sob regimes alternativos de posse não protegidos pelo Estado, ou quando a terra é um importante mecanismo de capitalização dos pobres.

Além das restrições tradicionais — patrimonialismo, corrupção, interesses ocultos, insensibilidade ideológica — grande parte das diferenças nas experiências com captura de mais-valias pode ser atribuída à falta de informação. Assim, permanecem amplas oportunidades para documentar e analisar experiências atuais com instrumentos alternativos de avaliação e tributação da terra.

Martim Smolka é pesquisador sênior e diretor do Programa Latino-Americano do Lincoln Institute.
Fernanda Furtado é pesquisadora do Instituto e professora do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Referências

Barco de Botero, Carolina, e Martim Smolka. 2000. Challenges in Implementing Colombia’s Participación en Plusvalías. Land Lines 12 (março): 4–7.

Everett, Margaret. 1999. Human Rights and Evictions of the Urban Poor in Colombia. Land Lines 11 (novembro): 6–8.

Furtado, Fernanda. 2000. Rethinking Value Capture Policies for Latin America. Land Lines 12 (maio): 8–10.

Nuñez, Ricardo; H. James Brown; e Martim Smolka. 2000. Using Land Value to Promote Development in Cuba. Land Lines 12 (março): 1–4.

Perlo Cohen, Manuel. 1999. Mexicali: A Success Story of Property Tax Reform. Land Lines 11 (setembro): 6–7.